सिद्धान्तअनुसार, 'जनताले जनप्रतिनिधिमार्फत जनताका लागि बनाउने कानुनबारे' समाजमा प्रायः सुनिन्छ, 'कानुन नभाको देशमा यस्तै हुन्छ !' कतै-कतै आन्दोलनकारीले चर्को स्वरमा नारा लगाउँदै भनिरहेका हुन्छन्, 'कडा कानुन चाहियो !' आदि-इत्यादि ।
छरपस्ट समाजलाई एक सूत्रमा बाँध्ने, मुलुक र समाजसापेक्ष कानुन (ऐन, नियम, विनियम) कसरी र कसले बनाउँछ होला ? आम मानिसका लागि यो जिज्ञासाको विषय हो । हरेक मुलुकमा कानुन बनाउने पद्धति आ-आफ्नै हुन्छ ।
कतिपयलाई लाग्न सक्छ, 'कानुन मुखले बोलेजत्तिकै छिटो तयार हुने विषय होला ?,' तर, नेपाल कानुन आयोगका सचिव राजेन्द्र किशोर क्षत्री कानुन बनाउने काम ओठे बोली होइन भन्छन् । ठूलो जलविद्युत योजना, पूर्वाधार निर्माणजस्तै यो पनि गह्रुँगो कर्म हो । फरक यति हो, पूर्वाधार जमिनमा देखिन्छ । यो कागजमा लेखिन्छ । मूल कानुन अर्थात् संविधानलाई कानुनको उदाहरण मान्ने हो भने, यो कार्य कति गाह्रो हुन्छ भन्ने जान्न/बुझ्न हाम्रै देशको असफल संविधानसभा गतिलो उदाहरण हुनसक्ला ।
आयोगका अनुसार, कानुन बनाउने नेपालमा पनि बेग्लै शैली छ । समयानुकूल बदली भइरहने शैली सुरुका दिनमा परम्परागत थियो । मनुस्मृति र धर्मशास्त्रमा आधारित व्यवहार र अदालत प्रणाली थियो । तर जंगबहादुर राणाको बेलायत र फ्रान्स भ्रमणपछि नेपालको कानुन तर्जुमा शैली अमेरिकी र बेलायतीहरूको अवधारणा रहेको 'कमन ल' प्रणाली र २००७ सालपछि अपनाइएको फ्रान्सेली अवधारणा 'कन्टिनेन्टल ल' प्रणाली बाट प्रभावित छ । त्यसताका शास्त्र व्यवहारले समाजका 'छोटाबडा' सबैलाई नसमेटेकाले समानताका दृष्टिकोणबाट हेर्न मुलुकी ऐन ल्याइयो । सिंहदरबारमा रहेको आयोगका सचिव क्षत्री हाल नेपालमा कानुन तर्जुमा गर्ने अवधारणा र संरचना 'हाइबि्रड' विधिमा आधारित रहेको भन्छन् । २०६२/०६३ को राजनीतिक परिवर्तनपछि फेरि कानुन बनाउने प्रक्रिया बदलिएको छ । सरकारले अवलम्बन गरेको नीतिअनुकूल कानुनको मस्यौदा तर्जुमा गर्ने प्रमुख जिम्मेवारी कानुन, न्याय, संविधानसभा तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयको हो भने दीर्घकालीन प्रभाव पार्ने कानुन बनाउने, अनुसन्धान गर्ने, पुराना कानुन अद्यावधिक वा पुनरावलोकन गर्ने आदि काम नेपाल कानुन आयोगको हो ।
मूल कानुन संशोधन वा अध्यादेश र विधेयकलाई कानुन बनाउँदा मुख्य भूमिका कानुन मन्त्रालयकै रहन्छ । जुन निकायलाई कानुन चाहिएको हो, त्यस निकायको अवधारणालाई सुरुमा सैद्धान्तिक सहमति दिने काम पनि यसकै हो । यो कानुन निर्माणको पहिलो चरण हो । कानुन आवश्यक भए यसले अनुमति दिन्छ । अनुमति पाउने निकायले विज्ञ/आयोग वा अरू संस्थाको सहयोगमा मस्यौदा तयार गर्छ । राज्य वा सरकारबाट स्वीकृत नीतिलाई प्राथमिकता र क्रमबद्धताका आधारमा विभिन्न भाग, परिच्छेद, दफा, उपदफा, खण्ड र उपखण्डमा विभाजन गरी मस्यौदाकारले विधेयक तर्जुमा गर्नुपर्छ । यसलाई दोस्रो चरण मान्न सकिन्छ ।
तेस्रो चरणमा मस्यौदालाई मन्त्रिपरिषद लैजाने अनुमति फेरि कानुन मन्त्रालयले दिन्छ । मन्त्रिपरिषदको स्वीकृतिपछि विधेयक व्यवस्थापिका सदनमा पठाइन्छ । त्यहाँ पारित गरिएपछि सभामुखले विधेयकलाई प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपति कार्यालय पठाउँछन् । राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण गरेपछि विधेयक ऐनमा परिणत हुन्छ । राजतन्त्र हुँदा लालमोहर लाग्ने कार्य गणतान्त्रिक राज्य व्यवस्थामा प्रमाणीकरणमा बदलिएको छ ।
नागरिकको सूचनाको हकअनुसार, प्रमाणीकरणपछि ऐनलाई जानकारीका लागि राजपत्रमा प्रकाशन गर्ने र दीर्घकालका लागि नेपाली कागजमा तयार पार्ने काम कानुनकै हुन्छ । मस्यौदादेखि ऐनसम्म आवश्यकताअनुसार कम्तीमा ८ वटा समितिमा दफावार छलफल हुन्छ । यस्ता समितिको संख्या विषयअनुसार घटबढ भइरहन्छ ।
कानुन निर्माण कानुन मन्त्रालय एक्लैले गर्दैन । अवधारणाका रूपमा आएको खेस्रा वा मस्यौदालाई कानुनको आकार दिने प्रक्रियामा सबैभन्दा पहिले जसलाई कानुन चाहिएको हो, त्यो निकाय नै रहन्छ । यससँगै व्यवस्थापिका, न्यायपालिका, कार्यपालिका, संवैधानिक निकायहरू, कानुन मन्त्रालय, नेपाल कानुन आयोग, सरकारी कार्यालय, स्थानीय निकाय, ऐनले गठन गरेका स्वशासित संस्था र विकास समितिलाई पनि ऐनका लागि मस्यौदा बनाउने अधिकार छ ।
कानुन मन्त्रालयका सहसचिव कमलशाली घिमिरेका अनुसार, प्राथमिक तहमा कानुन जसलाई चाहिएको छ, त्यही निकायले अवधारणा तयार गर्छ । कानुन आयोग, निजी क्षेत्र, राष्ट्रिय/अन्तर्राष्ट्रिय दातृ निकायलगायत जोसुकैले पनि मस्यौदा तयार पार्न सक्छन् । कानुनको पहिलो रूप अवधारणा वा खेस्रा कसले बनाउनेबारे यकिन छैन । 'सुरुको अवधारणा सम्बन्धित निकाय, मन्त्रालय, निजी क्षेत्र, राष्ट्रिय/अन्तर्राष्ट्रिय दातृ निकाय जोसुकैले पनि तयार गर्न सक्छन्,' घिमिरेले भने ।
आयोगको कानुन मस्यौदा तयार पार्न जारी गरिएको दिग्दर्शनअनुसार, कानुन बनाउँदा संलग्न हुने तर्जुमाकार निकाय वा मन्त्रालयले विज्ञसहित सर्वसाधारणसँग तल्लो तहमै पुगेर बहस गराउनुपर्छ । मुलुकका वास्तविक समस्याको पहिचान गरेर अनुभव, आवश्यकता र भविष्यको सोचाइ तथा त्यससम्बन्धी अध्ययन, विश्लेषण गरी पारदर्शी सहभागितामूलक दृष्टिकोणका आधारमा सरोकारवाला नागरिक समाज र विशेषज्ञसँग छलफल गरी खेस्रा तयार गर्नुपर्छ । यसरी धेरै तहमा तयार हुने मस्यौदालाई कानुन मन्त्रालय, मन्त्रिपरिषद हुँदै व्यवस्थापिका पठाउनुपर्छ । (ग्राफिक्समा जस्तै हुबहु प्रक्रिया नहुन पनि सक्छ) ।
अचेल मुलुकमा खेस्रा मस्यौदालाई कानुनको आकार दिने जनप्रतिनिधिहरूको संस्था व्यवस्थापिका छैन । अर्थ र सुरक्षा समेटिएका विषयलगायत राज्यलाई नभई नहुने अत्यावश्यक कानुनहरू सरकारले अध्यादेशबाट ल्याउँछ । संसद् नभएको अवस्थामा अहिले अध्यादेशबाहेक विकल्प छैन । तर अध्यादेश ल्याउनुको कारण र आवश्यकता नभई ल्याउन सकिने अहिले अवस्था पनि छैन ।
सिंहदरबारभित्र र बाहिर रहेका मन्त्रालयको राष्ट्रिय समस्या समाधान बैठकमा, कार्यान्वयन हुन नसकेका धेरै विकास र निर्माणका योजना कानुनसँग ठोक्किन्छन् । समीक्षा बैठकहरूमा विकास मन्त्रालयका मन्त्री र तिनका सचिवहरू गुनासो गर्छन्, 'प्रधानमन्त्रीज्यू, कानुन नभएर काममा अवरोध भयो । मस्यौदा कोरेर कानुन मन्त्रालय पठाइसकेका छौं, सदन नभएर टुंगो लाग्या छैन ।'
कानुन कति दिनमा बनाइनुपर्छ ? यसबारे ठोस उत्तर छैन । राजनीतिक वा कर्मचारीतन्त्रको सनककै भरमा साताभन्दा कम समयमै कानुन बनाइएका उदाहरण पनि छन् भने ५ वर्ष बढी समय लगाई बनाइएका कानुन पनि छन् । जस्तो २०५० सालताका 'विद्युत् महसुल निर्धारण नियमावली' पाँच दिनमै बनाइएको थियो भने विद्युत् ऐन, सिँचाइ नियमावली, जलस्रोत नियमावली ५ वर्ष बढी समय लगाई बनाइएका कानुन हुन् । तर ५ दिनमै बनाइएको विद्युत् महसुल निर्धारण नियमावली प्रभावकारी भएन । आयोग भन्छ, 'राज्य सञ्चालन पारदर्शी प्रक्रिया र मापदण्डका आधारमा हुन्छ । ती मापदण्डहरू पनि तर्क र विवेकमा आधारित हुनुपर्छ । समय सापेक्ष सोचाइ र व्यवहारमा आएका स्वाभाविक परिवर्तनलाई आत्मसात् गर्दै जनताको हित र राष्ट्रको स्वार्थलाई केन्द्रमा राखी नीति निर्माण गरिनुपर्छ ।' आयोगको मस्यौदा दिग्दर्शनले, राज्यको नीतिलाई नै कानुनको उद्गम स्रोत भनेको छ । यसका अनुसार, सबै कानुन कुनै न कुनै कारण र आधारको पृष्ठभूमिमा बनेका हुन्छन् । राज्य चलाउँदा विभिन्न खाले मानवीय व्यवहारलाई अनिवार्य गराउन, प्रोत्साहन दिन, नियन्त्रण र नियमन गर्न वा मुलुकको विकासका लागि सरकारले वा राज्यले यी सम्बन्धी नीतिलाई कानुनमा रूपान्तरण गर्छन् ।
त्यसैले कानुनलाई नीतिको ऐना भनिन्छ भने नीति कानुन निर्माणको पहिलो आधारशिला हो । नीति निर्माण गरेपछि मात्रै कानुन निर्माणको प्रक्रिया थालनी हुन्छ । प्रस्ट नीति नभएको कानुन निर्माणलाई कानुनविद्हरूले अधुरो भन्छन् ।
आयोग भन्छ, 'कानुन जनताले जनप्रतिनिधि मार्फत जनताका लागि बनाउने हो । त्यसैले लक्षित वर्गप्रति तर्जुमाकार संवेदनशील हुनुपर्छ । लक्षित वर्गले बुझ्ने भाषा नै कानुन तर्जुमाको सर्वोत्तम भाषा हो । कतिपय कानुनमा प्राविधिक शब्द प्रयोग गर्नुपर्ने हुन्छ तथापि कानुन क्लिष्ट र प्राविधिकताबाट जेलिनु, जकडिनु हुँदैन । भाषाकै कारण कानुन आम मानिससम्म पुग्न सकेन भने कानुन पराजित हुन्छ । तसर्थ सामान्य विषयमा अति प्राविधिकता र प्राविधिक विषयमा अति सामान्यीकरण गर्नु हुँदैन । मस्यौदा तर्जुमा गर्दा तर्जुमाकारले गर्ने त्रुटिका कारण ऐन कार्यान्वयन गर्न र व्याख्या गर्ने लगायत सर्वसाधारणको व्यवहारमा असर पर्छ ।'
कानुन निर्माण प्रक्रियामा सरकारलाई सघाउने उद्देश्यले गठन भएको आयोगले सर्वसाधारणको न्यायमा पहुँच बढाउन र समृद्धिका लागि अनुसन्धानमा आधारित कानुन हुनुपर्नेमा बल गर्छ । तर नेपालमा मापदण्डविपरीत र एउटा कानुनले अर्को कानुनलाई मार्ने गरी कानुन तर्जुमा भएका छन् । यसको ताजा उदाहरण बाबुराम भट्टराई सरकारले राजधानीलगायत देशभर थालेको सडक विस्तार अभियान हो । एउटा स्थानीय सरकारको कानुनले नगरवासीलाई घर निर्माणको नक्सा पास गरिदिएको छ भने अर्को सडकसम्बन्धी कानुनले घर भत्काउनुपर्ने भयो ।
सतही, अध्ययनबिना कानुनको आवश्यकता छ/छैन वा बाझनि कानुन बनेको छ कि छैन, नबुझेर कानुन बनाइँदा त्यसको असर जनताले बेहोर्नुपर्छ । त्यस्तै सतही अनुसन्धानमा आधारित कानुनमा धेरै 'लुप होल' हुँदा बाह्रबिसेमा पक्राउ गरिएको रक्तचन्दन उत्तिसका गोलियामा बदलिन्छ भने गोरखामा बरामद गरिएको चार अर्ब बराबरको चिरुको रौं भरतपुरमा भेडाको रौंमा बदलिन्छ ।
कान्तिपुर
Kathmandu Time
